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迎接新《行政诉讼法》施行系列文章之七
行政诉讼受案范围的理解与适用
作者:张辅伦  发布时间:2015-06-12 15:23:44 打印 字号: | |
  行政诉讼的受案范围是指人民法院对行政争议的主管问题,也就是说,人民法院对哪些行政争议可以受理,哪些行政争议不能受理。它解决的是人民法院和其他国家机关在处理行政争议上的分工。它关系到司法审查的广度,也决定了对当事人权利保护的范围(宽度)。受案范围是行政诉讼法学中一个非常重要的理论问题,在一般的教材中都有专章论述。在司法实践中也是非常重要内容,新旧行政诉讼法都设立专章来规定(都在第二章,仅次于第一章总则)。受案范围问题实际上在民事诉讼和刑事诉讼中均不存在。唯独在行政诉讼中规定了受案范围,其立法目的是人民法院只受理和审理一定范围的行政争议。我国《行政诉讼法》是1989年4月通过、1990年10月1日施行,当时为什么要限定受案范围?主要有二个方面的考虑:一是行政诉讼是个新生事物,民告官,在封建社会要从钉耙上滚过去,需要很大的决心和勇气。老百姓和行政机关都有一个适应的过程;二是法院也有一个适应和素质能力提高的过程。这次行政诉讼法修改依然对受案范围作了规定和限制,除前面两个方面的原因外,还考虑到本次修改是小修而不是大修,对原有的结构和体例不宜大动。所以还是对受案范围作了限制性规定。司法权是一种法律适用的判断权,判断要有一个标准,有关受案范围的判断标准就是行政诉讼法及其司法解释的明确规定。《行政诉讼法》第二条规定:公民、当事人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款从正面肯定列举十二种可诉的行政行为。第十三条对四类不属于受案范围的的行政行为作了排除列举。《若干解释》中也作了排除列举。如何理解这些规定?在司法实践中容易引起歧义。笔者以为,除排除列举外,其余均属于受案范围。根据新修订的《行政诉讼法》及现行司法解释及司法实践经验,下列行为不属于行政诉讼的受案范围:

  (一)国防、外交等国家行为。

  1、国防行为如国务院、中央军委、国防部宣布国家紧急状态、实施戒严、全国总动员、局部总动员、军事演习。

  2、外交行为如宣战、媾和、承认外国政府、建交、断交、缔结条约和协定、决定驻外全权代表的任免、派遣和召回驻外全权代表。这些行为均代表国家,属于主权行为,政治性强,由国家(非国家机关)作为一个整体来承担责任,且按照国际惯例不受司法审查。

  3、征兵、签发护照、对军事设施的保护等不属于国家行为,可诉。

  (二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令(即学术界所称的抽象行政行为)依然不可诉。

  1、特点:对象不特定、效力往后、能反复适用、不能直接进入执行程序。如长江大桥单双号通行、司法局“年满70岁律师不再注册”、政府征地补偿安置办法,等等。

  2、抽象行政行为未被纳入行政诉讼受案范围的主要理由:(1)依照宪法和有关组织法的规定以及我国人民代表大会政治制度,确认行政机关抽象行政行为是否合法,是否予以撤销、改变的权力属于国家权力机关和上级行政机关,人民法院无此权力。全国人大常委会可以撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的行政法规、法定和命令,国务院可以改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。(2)抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民合法权益,需要通过具体行政行为来转化。人民法院在审查时,认为抽象行政行为不合法的,可以不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。(3)抽象行政行为带有很强的政策性,如果允许法院审查,则法院介入行政决策之中,不符合法院的地位。(4)法官的素质目前难以胜任对抽象行政行为的审查。抽象行政行为往往涉及国家或者社会公众的重大利益,大多经过了行政管理部门的专业论证。(5)我国的司法审查制度还处在进一步完善之中,行政诉讼还是一个新生事物,对受案范围的规定不宜过宽,符合“循序渐进”的原则。

  (三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。

  行政机关与工作人员之间的关系称之为特别权力关系,一般基于隶属关系,也有称之为内部行政行为(或内部关系)。内外部行政行为的划分标准,学术上和司法实践中有争议,主要标准集中在是否存在隶属关系、是否仅仅影响行政机关的内部事务、行为的性质是否涉及外部管理职能。实践中有争议的相关行为的可诉性问题:

  1、公务员退休待遇问题可诉(已经没有工作职务上隶属关系、仅仅是一个社会保障方面的权利)。

  2、公务员录取可诉(涉及劳动权)。

  3、行政机关及行政监察机关根据《行政监察法》第24条规定,监察机关根据检查调查结果,对违反行政纪律,依法给予警告记过、记大过、降级、降职、撤职开除处分,属于内部行政行为,不可诉。

  4、对公务员的开除不可诉(最高法院司法解释行他2000第3号),救济途径走《公务员法》的申诉程序。

  5、大专院校招录大学生、开除学籍可诉(受教育权)。

  6、公办、民办中小学招录、开除学生的行为是否可诉?没有明确规定,过去不可诉,现在新法没有障碍,我觉得可以探索。

  7、学校(无论中小学、大学)教师的开除目前不可诉,救济途径参照《公务员法》规定,对开除走向上级申诉程序,发展趋势应当可诉,实践中可以探索,因为均是授权组织,影响的是劳动权。

  8、人事主管部门开除企事业单位工作人员的,可诉,因该人事决定是针对该行政机关之外的公民。最高法院司法解释(1997)行他字第28号。

  9、人事争议仲裁可诉。最高法院司法解释(2003)行他字第5号:当事人对人事争议仲裁委员会作出的人事争议仲裁侵犯其人身权、财产权的,可以依法提起行政诉讼。但是国家行政机关与其工作人员之间因辞职、辞退及因聘用合同所发生的争议,适用《公务员法》和《劳动法》的有关规定进行处理。

  (四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。目前仅有《行政复议法》第十四条、第三十条第

二款的相关规定,专利、商标、公民外国人出入境管理法均取消了终局裁决,发展趋势是全部取消。

  (五)公安、国家安全、海关侦查局、监狱管理机关、军队保卫部门等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。

刑事侦查行为:如刑事拘留、执行逮捕、拘传、取保候审、监视居住、没收保证金、对保证人罚款、具结悔过、传唤、讯问、勘验检查、人体检查、搜查、扣押物证书证(与犯罪有关的物品文件)、查询冻结存款汇款、通辑、保外就医。需要注意:

  1、上述刑事侦查行为不包括没收、扣押财产、收容审查。

  2、公安机关借刑事侦查之名干预经济纠纷的,属于滥用职权的行政行为,可诉。

  3、《刑事诉讼法》的明确授权不包括《刑法》授权的行为,也不包括前面讲到的《人民警察法》规定的留置盘问。例如:《刑法》第17条规定:因不满16岁不予刑事处罚,责令他的家长或者监护人加以管教;必要的时候,也可以由政府收容教养。这里的政府收容教养可诉(参见(1998)行他字第3号《关于“少年收容教养”是否属于行政诉讼受案范围的答复》)。

  (六)调解行为。

  调解行为是指行政机关在行政管理过程中,对平等主体之间的民事争议,在尊重当事人各方意志的基础上所作的一种处理。《土地管理法》、《水法》、《农村土地承包法》均有规定,对调解行为不服的,可以就原民事争议申请仲裁、裁决或者向人民法院起诉。调解行为是否产生法律效力不取决于行政机关的意志,而是取决于当事人的意愿。不具有强制力,行政机关只起到中介、搭建平台作用。当事人对调解协议有异议,可以拒绝签字或者履行。但是,如果行政机关在调解过程中强迫调解,则属于行政命令,可诉。

  (七)法律规定的仲裁行为。

  主要是劳动争议仲裁和农业承包合同纠纷仲裁。1、《劳动法》第79条规定劳动争议案件发生后,劳动争议仲裁是提起诉讼的必经程序。不服劳动仲裁,一方当事人可以对方当事人为被告就原劳动争议提起民事诉讼,原仲裁裁决不发生法律效力。劳动争议仲裁委员会不受理或者不作出仲裁裁决的,不可诉,因为仲裁委员会机构性质为准司法机关,不是行政诉讼的被告。2、《农村土地承包法》第51条第2款规定,农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷,当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。对仲裁裁决不服的,可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,裁决书发生法律效力。

  注意:人事争议仲裁可诉。最高人民法院(2003)行他字第5号《关于人事争议仲裁委员会的仲裁行为是否可诉问题的答复》:当事人认为人事争议仲裁委员会作出的人事争议仲裁侵犯其人身权、财产权的,可以依法提起行政诉讼,但国家行政机关与其工作人员之间发生的人事争议和事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议除外。

  (八)不具有强制力的行政指导行为。

  行政指导行为是行政机关在行政管理过程中,通过制定诱导性的法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方式并辅之以利益诱导促使行政相对人自愿作出或者不作出某种行为,以实现一定行政目的的行政行为。其显著特征是非强制性,相对人没有服从的义务,行政机关与相对人之间不产生法定的权利义务关系。当事人可以按照行政指导行为作出自己的行为,也可以自行其是,也不会带来不利的后果。如工业发展的指导、中小企业经营管理的指导、水污染防治、农业科技成果的推广、医药技术研究发展的指导。注意:

  1、名为指导、实为强制的“行政指导”可诉。政府运用强制干预性行政手段保证行政指导意见实施,则该意见不属于行政指导行为,可诉。

  2、招商引资的行政承诺可诉。

  (九)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。

重复处理行为是指行政机关作出的没有改变原有法律关系、没有对当事人的权利义务关系产生新的影响的行为。主要有以下几种:对历史遗留问题的行政行为不服,被驳回的;已经超过起诉期限,事后又向行政机关申诉,被驳回的;对行政机关终局裁决的行政行为不服,被驳回的;已经法院判决,又向行政机关申诉,被驳回的。主要特点是:已经穷尽救济途径。

  (十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

  主要是指内部运作中的行为,如正式行政行为作出之前的内部请求、汇报、征地行为需要经过上级审批,会议纪要,函。内部行政行为只有外化且对当事人权利义务产生实际影响,具有直接执行力,才可诉(详见最高法院行政审判案例指导1)。如何理解实际影响?应当同时满足两个条件:一是可能造成当事人权利义务的增减得失,二是通过其他途径得不到有效救济。

  (十一)涉及敏感性的政治民主权利的行政行为。

  如要求社会登记,成立一个反党、危害国家安全的组织,民事民政部门不予登记。法院也不予受理。

  (十二)假行政行为。

  小区物业收费行为,商场“偷一罚十、没收、扣押、搜查、拘留”,因为不具备行政行为的基本特征和要素。

  (十三)民事行为。

  行政机关作为机关法人,购买办公用品,施工发包。

  (十四)其他行为。

  如答复、通知、告知相关权利、现场检查勘验笔录、催告履行通知书(前述行为实质上终止相关程序或者对当事人权利义务产生实际影响的除外)、社团组织内部自治行为(包括学校对学生的考勤、学业成绩等学术自治行为)。

  (十五)司法实践中有争议的几种行为。

  1、公证行为不可诉。理由:(1)根据《公证法》的规定,公证机关的性质定位为独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。(2)公证行为定位于民事行为,是根据当事人申请,依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。(3)对公证内容的争议属于民事争议,通过民事诉讼途径解决。(4)对公证行为造成损失的,由公证机关及公证员承担民事责任。

  2、医疗事故鉴定结论(还有:伤残等级鉴定、价格鉴定、价格认证、地质矿产主管部门作出的非法采矿及破坏性采矿鉴定结论)不可诉。理由:纯粹的技术鉴定,具有很强的专业性,构成卫生行政部门认定和处理医疗事故的依据。病人及其家属如果有异议,可以向上一级医疗事故鉴定委员会申请重新鉴定。但是,当事人如果对卫生行政机关作出的医疗事故处理决定不服提起行政诉讼的,人民法院应当受理。

  3、道路交通事故认定,不可诉。2004年5月1日实施的《道路交通安全法》第七十三条规定:公安机关交通管理部门应当及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。随后,全国人大常委会法制工作委员会法工办复字(2005)1号《关于交通事故责任认定是否属于具体行政行为、可否纳入行政诉讼受案范围的意见》明确答复湖南人大常委会:根据《道路交通安全法》第七十三条的规定,作为交通事故案件的证据使用,不属于具体行政行为,不可诉。之后的2006年,最高人民法院原分管行政审判副院长奚晓明讲话要求,暂不受理。

  4、火灾事故认定。火灾责任认定,实践中大多参照交通事故责任认定处理,不宜受理。但是,法律上受理没有障碍,个人认为可以探索。另外,火灾原因认定不同于责任认定,个人认为可以探索。

  5、出具介绍信的行为。最高人民法院(2003)行他字第17号:行政主管部门出具介绍信的行为对相对人权利义务产生实际影响的,属于可诉的行政行为。

  6、产权界定行为可诉。国有资产管理部门对企业资产属于国有、集体、民营等的认定,看起来好象是证明行为,实际是确权行为,对当事人权利义务直接产生影响。

  7、建设行政主管部门《竣工综合验收合格证明》可诉。建设主管部门是住宅小区竣工综合验收的组织者和最终审验者,《竣工验收证明》是建设部门凭借国家权力形成的政府机关公信力,来担保该住宅小区的建筑质量达到可以交付使用的水平,该行为直接影响到住宅小区居民的利益。
来源:省高院行政审判庭
责任编辑:张辅伦
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